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论村民自治之五:新时期村民自治所面临的挑战

发布时间: 2012-08-05 14:22:22 来源:百度文库《论村民自治》 作者:

    取消农业税、开展新农村建设为农村政治发展创造了宽松的经济条件和稳定的社会环境,为村民自治减轻了行政压力,必将促使村民自治由行政化向自治性回归。取消农业税为村民自治的新发展创造了广阔的空间和基础性条件,民主选举、民主管理、民主决策和民主监督在这一时期有了真正实现的可能。

    当前,我们尤其需要紧扣乡村社会的结构之变、农民生活的价值之变和乡村组织的治理之变,在乡村社会巨变的背景下,探讨村民自治机制所面临的新挑战。概括来说,新时期村民自治所面临的挑战主要有以下三个方面:
    1.治理之变使得村民自治的实质内容有被架空的危险
    取消农业税后,乡村关系的发生了很大变化,国家与农民的关系纽带也发生根本性变化,农民较少通过具体事务和具体对象与国家产生联系。在这种情况下,使得村民自治的实质内容可能被架空。表现在乡村关系上,乡镇政府由于不再指望村干部协助收取税费,而不再关心由谁来当村干部;村干部与村民发生矛盾,村干部也不再希望得到乡镇的强有力支持。村干部得不到乡镇强有力的支持,在村务管理的各个方面,就更加倾向于不作为。这样,村民自治就成了与乡镇无关的事情,乡镇没有动力指导并监督村民自治。乡镇关心的是村庄选举不要出“乱子”,选上谁当村干部则不要重,乡镇更愿意借此来表达其对民主这个词的倾慕。
    取消农业税之前,农民可以通过不交税费来要挟乡村组织提供公共品,乡村组织则在“对象化”治理中解决农民的需求。取消农业税后,乡镇可以不关心农民的生产与生活状况,可以不积极提供公共品,也不指导、监督村干部提供公共品。比如,出现严重水旱灾害,乡镇可以轻易解释为天灾,而不考虑组织农民抗灾救害,对此上级也无法考核。这样,即使农民的利益受到极大损害,却不会对乡镇政府的“成绩”构成威胁。
    而且,取消农业税后,乡村组织特别是村级组织在人员、事权、财权、治权上都有很大的削减,村级组织的自治和治理能力大幅度被削弱,村民自治缺乏组织基础的支撑,难以平稳发展。比如,由于村级组织不再直接能够要求农民出义务工,发生干旱、洪水等自然灾害时村干部难以及时组织救灾;即使按照村民自治的民主原则形成某种决议,也因村级组织缺乏强制力而无法实施。诸如此类的现象都表明,当前村民自治的许多实质内容有面临被架空的危险,这给新时期的村民自治机制提出了严峻的挑战。
    2.结构之变和价值之变使农民的民主诉求和权利意识不断高涨
    改革开放三十年的发展历程,不仅是一个部分农村变城镇,部分农民变市民的动态过程,而且还是一个传统小农变现代公民的漫长过程。在这个过程中,农民的民主权利意识在不断觉醒,对基层民主政治的参与诉求在逐渐彰显,这必将推动村民自治制度和农村民主管理体制在实践探索和理论创新中不断完善。
    当前中国农村正在发生着巨大的变迁,人们的生产和日常生活与城市、市场发生着密切互动。村庄边界日益开放,流动性大大增加,使得农民的生活发生了巨大变化,现代社会正在改变农村的社会结构,塑造着农民的人生观和价值观。农民在打工、教育和电视传媒的影响下逐渐脱离了乡村,有了城市化、现代化的权利观念和民主意识。农民的民主意识日益增强,权利意识不断高涨,这客观上对村民自治、民主管理有了更高需求。乡村社会的结构之变使得传统社会的联结方式不断瓦解,以个人权利为基础的社会联结方式日趋嵌入农民的生活之中;农民生活的价值之变使得农民从传统的生活方式中解脱出来,有了不断高涨的民主诉求和权利诉求。
    在民主诉求和权利意识不断高涨的背景下,当农民面对村庄治理困境时,日益希望在村民自治的框架内解决问题。比如,由于村干部无所作为,导致农田水利、纠纷解决等公共品供给困难,村民就特别希望通过村委会选举来改变现状。然而,由于民主管理、民主决策和民主监督等方面的机制不够完善,民主选举常常并不能较好地解决问题。因为农民虽然可以选举村干部,却难以民主决策、管理村庄公共品供给事务,也难以通过民主监督方式敦促村干部去管理公共品事务。显然,农民的民主诉求和权利意识对村民自治机制提出了新挑战,对其完善提出了新要求。
    3.诸种变化使得乡村秩序和社会稳定充满变数
    取消农业税倒逼乡镇机构改革,基层政权进一步撤出乡村治理领域,乡村秩序和社会稳定因此充满变数。
    取消农业税后,乡村财政收入大为减少,为了应对财政压力,乡村体制不断从基层撤出或弱化,撤乡并镇、合村并组、取消村民组长、精简机构、事业单位改革、减少人员等。改革者希望通过上述改革来缓解乡村的财政困境,从而同时达到“官退民进”的效果。然而,事与愿违,当前乡村社会并不平静,而是有些躁动。危害乡村秩序的事件频繁发生,而且问题较为复杂。这种状况较之世纪之交因农民负担导致的农村问题要复杂得多,它们不仅牵涉到村民自治和农村民主管理,其波及范围还超出了乡村,向县域发展。显然,当前形势对村民自治提出了新的挑战,上个世纪九十年代国家希望通过村民自治解决农村问题,取消农业税后农民主动将自己的治理期待和秩序期待寄托在村民自治上,这给村民自治的制度设置、实践机制,县乡政府的角色扮演都提出了新的要求。