旬阳县人民代表大会欢迎您!  今天是
首页 > 村民自治 > 理论研究

论村民自治之八:村民自治权的救济原则与解决方案

发布时间: 2012-08-05 14:25:41 来源:百度文库《论村民自治》 作者:

有权利必有救济,这是一句西方的法谚。法律所赋予的权利一旦没有途径寻求救济的话,将会使这项权利“贴在墙上”、“留在口中”,而不能走向现实生活。 党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体十分重视基层群众的民主权利保障问题。胡锦涛在中央政治局第三十六次集体学习时强调,发展基层民主要同在基层形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制紧密结合起来。 党的十七大报告将“扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义”作为全面建设小康社会新要求,提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。在“发展基层民主”部分,报告强调要“保障人民享有更多更切实的民主权利”。 我们在关注村民自治权利救济必要性和急迫性的同时,更应关注村民在自己的自治权利受到侵害时是否维权、是否行使救济权。如果维权的话,怎样维权,权利救济的途径、方式方法是什么。 自治权的救济权是由自治权派生出来的一种项利。作为一项派生权利,村民自治权的救济权指自治权行使受到侵害或自治权行使的结果不能表达和反映其意志时,村民依法从法律上获得自行解决,或者请求司法机关及其他机关对其自治权的完整性予以维护和补救的权利。从法理上讲,农村基层群众的村民自治权受到侵害,被侵害人就应该享有救济权利。但令人遗憾的是,目前的法律法规对于村民自治的救济权规定过于原则,缺乏可操作性。 应该说,在相关的法律条文中规定了保障村民自治权利,这是值得肯定的地方。[page]
但是,如何保障、保障的途径方式方法是什么?一旦不能行使村民自治的救济权又有什么办法?现行法律法规对这些问题没有做出具体的可操作性的规定,以至于在现实的村民自治实践活动中,出现了有权利也无法救济的现象。在各种法律救济途径无望的情况下,村民要么放弃自治权的救济,要么采取一种更激烈的办法即上访来解决自己的问题。[page] (一)村民自治权的救济原则 1.有权利必有救济的原则 法律不仅要明确规定公民的基本权利,同时也要规定对这些权利的保障和权利受侵害时的救济,没有基本权利救济规定的法律本身就是不完善的。然而正如前面所论述的那样,与村民自治权利的规定相比,有关法律法规却缺乏对这些自治权利救济的规定。按照有权利必有救济的原则,为了更有效地保障广大村民的各项自治权利、及时处理好自治过程中出现的诸多问题、纠纷和侵害行为,应当尽快建立健全村民自治权利的权利保障制度,完善对村民自治纠纷和侵害村民自治权利的处理机制,真正做到有法可依、违法必究和侵害必救。 2.自力救济优先原则 村民自治的自力救济,亦称自治救济、内部救济、私力救济,这主要是通过村民自治章程和村规民约等村庄内部的管理解决纠纷和矛盾。我们认为,村民自治的要义就在于村民自己解决属于自己的内部事务和权利纠纷,纠正侵害自治权的行为,维护村民的合法权利,通过自我管理、自我教育、自我服务来达到自治的目的。在村民自治过程中,当产生情节较为轻微的自治权争议和纠纷时,鼓励村民通过自治的办法解决。这样做的好处在于,与公力救济相比,自力救济所花费的时间较短、效率较高,经济成本较低,也不破坏原有的人际关系。另外,鼓励人们采取自力救济的一个重要的原因是我国的司法资源比较匮乏,再加上广大农村还保留“打一场官司结一世仇”的厌讼心理。[page] 3.外部救济次优原则 所谓外部救济,是指依靠村庄自身无法解决的权利纠纷在自力救济无效的情况下,从村庄之外来解决,即依次向党政机关、权力机关或者其他社会组织来寻求救济。换句话说,先穷尽党政救济再寻求司法救济,是村民自治权利救济的一个重要原则。(1)由于中国党政关系的特殊性,在具体实施过程中,党政救济突出表现为行政救济,行政调解、行政指导等具体形式都属此类。(2)在党政救济无效的情况下,应寻求权力机关的救济。作为一种间接救济,权力救济的承担主体是人大及其常委会。在具体的权利救济过程中,人大是权力机关,不能直接实施权利救济,一般是通过责成行政机关来实施权利救济的,最终还是要通过行政救济来达到救济的目的。在党政救济尤其是行政救济无效的情况下,启动权力救济,其目的之一就是权力救济可以监督行政救济,将其置于行政救济之后,可以收到促进行政救济的正确运做的效果。(3)在党政机关、权力机关的救济都无效的情况下,寻求大众媒体、法律援助中心等社会组织来实现,这就是社会救济。 4.司法救济最终原则 司法救济是指权利受到侵害的一方积极诉诸法律程序来寻求权利救济。在其它的救济方式不奏效或存在误救的情况下,司法救济是最后的选择和救济方式的最后屏障。“只要社会尚具有内部协调能力,司法就不当介入,但是最末并不表示不重要,司法救济应是人民最有力、最可靠的保障。”围绕村民自治权的诉讼,司法救济主要通过民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼来实现,但由于各种原因,上述几种诉讼救济途径都受到限制而无法充分发挥作用。 (二)村民自治权利救济的解决方案 1.制定全国统一的《村民自治法》和《村委会选举法》,构建村民自治权利保障的法律体系  目前,宪法、《村委会组织法》和各省制定的村委会组织法《实施办法》和《村委会选举办法》,都对村民自治的行为进行规范,但宪法过于原则,村委会组织法只限于基层群众性自治组织-村委会-的程序规定,对于其他自治组织,比如村民大会、村民代表会议、村民小组、其他农村社会组织,都缺乏规范。制定全国统一的村委会选举法,可以与村委会组织法相配套,使实体法与程序法并行,加强对村委会的规范;制定全国统一的村民自治法,可以规范除村民委员会之外的其他农村自治性组织,使之构成一个完整的村民自治法律体系。 2.建立健全村民自治的自力救济体系  在当前应该考虑完善村委会下设的人民调解委员会,原因在于人民调解委员会是专门负责调解民间争议的自治性组织。对于村民自治进程中村民权利受到侵害时,可以优先考虑向人民调解委员会寻求救济,这种救济适宜于村民小组范围内的权利争议。如果出现村委会选举争议,可向选举委员会寻求救济,由村委会选举委员会来处理选举事务、解决选举争议。 3.建立健全村民自治的行政救济体系  根据行政救济的范围和类型,我们可以分为司法程序的行政救济和非司法程序的行政救济,其中行政诉讼属于司法程序的行政救济,同时也是诉讼救济方式的一种。非司法程序的行政救济,即行政复议和信访救济。 (1)当村民对县乡人民政府及其工作部门作出的有关村民自治的具体行政行为或规范性文件不服,可以提出行政复议。比如乡镇政府对村委会的财政监控、乡镇党委通过村党支部对村委会的领导、乡镇党委政府对村委会选举的操纵,等等,都可以由村民向县级政府及工作部门提出行政复议,上级机关应当受理。 (2)信访救济从性质上说既是行政救济制度,又是监督行政制度,但更主要的是一项行政救济制度,是以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的补充。很多省级选举法或者村委会组织法实施办法都规定村民可就自治向有关行政机关申诉,这种申诉其实是包括信访在内的。作为行政救济的两种重要手段,行政复议和行政诉讼二者相比,行政复议应该优先,特别是目前还没有将行政机关侵犯公民民主政治权利的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围,更是如此。 4.建立健全村民自治的人大监督救济体系  根据村委会组织法的规定,乡镇政府对村委会有指导的职责。人大对政府具有广泛的监督权,监督的事项中就包括行政机关在指导村民自治的行政行为。具体来说,各级人民代表大会及其常务委员会,根据宪法和法律的规定,有权对村民自治进行监督。当村民反映行政机关在指导村民自治侵害村民权利时,人大可行使监督权,措施包括撤销政府关于村民自治活动的不适当的决定和命令;受理群众的上访、申诉和意见,责成有关部分认真办理,限期报告办理结果;也可以在人大会议上依法提出质询案;组织对于村民自治特定案件的调查委员会,并根据调查报告做出处理。 5.建立健全村民自治的诉讼救济体系 诉讼救济被称为最合法、最公正,也是最彻底和最权威的救济形式,但是在我国法律实施过程中各种条件的限制,刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼均不能适用于村民自治的权利纠纷中。不少学者呼吁加快立法进程,在他们建议制定的村委会选举法中确立有关选举的行政诉讼制度,将行政主体侵犯村民自治的行为纳入到行政诉讼的受案范围,允许权利相对人提起行政诉讼,增加对行政主体侵犯村民自治权所应负的行政责任的规定。另外,将现有的刑法和三大诉讼法加以修改,使其扩大并适用于村民自治,比如扩大现行《刑法》中“破坏选举罪”的内涵,对于破坏村委会选举的行为,可以启动刑事诉讼程序;修改民事诉讼法,将村委会选举中选民资格案件列入民事诉讼程序中,使《民事诉讼法》中适用“选民资格案件”的特别程序扩大适用于村民选举中。 6.建立健全村民自治的社会救济机制  所谓村民自治的社会救济,主要是指舆论媒体和社会组织对村民自治权的救济。这种救济机制的完善离不开媒体和社会组织本身力量的发育、壮大。随着互联网的发展,网络媒体和传统媒体对于政治经济社会方方面面的监督力度空前壮大,一些十分棘手的事情一旦被媒体关注成为社会的热点焦点问题之后,反而变得较容易解决。因此,村民自治权的争议事件可通过网络媒体和传统媒体引起公众的关注,从而对村民自治的权利纠纷解决提供便利条件。 同时在解决村民自治权的纠纷时也可以借助社会组织的力量,党的十七大也明确提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”,这一政策指向实际上是鼓励发挥社会组织在维护基层群众权益方面发挥更大的作用。比如,一些民间机构和法律援助中心可以将村民自治的救济作为自己的一项职责加以运作,对那些在村民自治过程中受到侵害的村民担任法律顾问、提供法律咨询、代理法律诉讼等形式提供实质意义上的法律援助,从而使村民自治权真正得到实现。