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屹立于新中国民主法制史上的丰碑(下)

发布时间: 2013-11-08 14:04:47 来源:《法制日报》 作者:

     1979年,彭真复出,直到1988年退出领导岗位,一直主持全国人大常委会的日常工作。

  “这10年,我看他是很想从体制上突破一些东西的。就人大来讲,就是要突破‘橡皮图章’,切实发挥国家权力机关的作用。”张春生说,“大家跟着他做了几件大事,确实有所突破:把等额选举改成差额选举,直接选举从乡级扩大到县级,审议法律案从‘一审制’改成‘两审制’(包含多审),有些看似立法程序问题,实际上是对‘橡皮图章’在相当程度上的突破。还有联组会议制度,等等。这几件事都是他倡导做的。

       
保证公民的选举权和被选举权

  民主选举是人民代表大会制度的基础,选举权、被选举权是人民管理国家的最重要的权利。1979年彭真恢复工作,三个月出台七部法律,其中很重要的一部就是选举法的修改,改革选举制度。

  “那次修改选举法,有两项重大改革:一是扩大直接选举范围,由乡级扩大到县级;二是将等额选举改为差额选举。两项改革都是为了实行真正的民主选举。”杨景宇说。

  “重视候选人提名问题,完善候选人提名方式,特别是选民有权联名提出候选人。”胡康生接着说,“还有就是有关罢免代表资格的规定。在代表任职过程中,选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表,以此来保证代表必须始终代表人民的诉求和利益。与一些西方国家相比,这是我们的优势。”

  “上个世纪80年代是差额选举制度活跃的时期。”张春生边说边起身在书柜中找出了一份当年的统计资料,读了起来:

  1986年换届选举,就代表提名权来说,28个省、自治区、直辖市选举省级国家机关领导人员,代表联名提出的候选人共509个,经过酝酿讨论,大会主席团把其中的133名列入正式候选人,其中正职候选人46个。

  差额选举情况:省级领导班子正职选举中,有12个省的人大常委会主任、8个省的省长、15个省的法院院长、11个省的检察长实行差额选举。

  这次换届选举,福建省有40个县(市、区)、550个乡(镇)实行正职差额选举,占全省县、乡两级正职总数的一半以上;湖南省县、乡两级领导班子正职实行差额选举的,占82%。

  张春生说,彭真高度重视差额选举,真诚尊重代表和选民的选举权和被选举权。选民、代表都很拥护这一制度。

  代表联名提出的候选人当选,自然就会有人落选。落选了怎么办?这个问题,彭真早在1979年就讲得很清楚。在选举法通过后的全国选举试点工作会议上,彭真讲了这样一段话:“既然是不等额选举,就必然有当选和落选的问题。选举过程,是干部、群众批评自我批评的过程。群众的提名和选举是一面很好的镜子,是对干部工作和各个候选人表现如何的一种鉴定。干部可以通过这面镜子来认识自己的优点和缺点。当选了要更好地为人民服务。没有当选的,应改正错误缺点,从各方面提高自己。有些人落选,也可能是由于群众还不了解,或了解得不全面,俗话说日久见人心,只要坚持不懈地努力工作,全心全意为人民服务,群众是会慢慢了解、认识的。”

  “总的来说,差额选举是民主选举制度的一大进步。”胡康生说。

  张春生认为,差额选举,重在保证选民的提名权。当年彭真曾讲过一个例子:1954年全国人大第一次会议选举国家主席,刘少奇主持会议,公布主席团提名毛泽东为候选人。刘少奇当场还再一次征求意见,问有没有别的代表团或别的代表提出另外的候选人
       
        
不是“唱对台戏”也不是“橡皮图章”

  1954年一届全国人大第一次会议的召开和第一部宪法的制定,是新中国民主法制建设的里程碑。此后3年,人大工作很活跃。从1957年下半年开始,国家政治、经济、社会生活开始出现不正常的情况。也就从这个时候开始,人民代表大会被称为“橡皮图章”。

  复出后的彭真在主持全国人大常委会日常工作中,一直是按照党的十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针,推进人大工作的。

  推进人大工作,关键问题之一在于人大如何定位,如何处理人大与政府的关系。

  全国人大设立专门委员会后,彭真与新当选的专门委员会组成人员谈了一次话,其中讲了“全国人大和国务院的关系”问题。他说:“显然,全国人大(包括它的常委会及专门委员会)的职责和方针,决不是无原则的同政府唱对台戏的。当然,它也不是不问是非、等因奉此的‘橡皮图章’。”

  “这篇讲话并不长,全文只有800多字,但他为了讲这些观点却酝酿了好几天。为了把握得更准确,还专门抄了两页纸的要点,批送当时的几位中央领导同志看。”张春生说。后来,彭真离任时曾专门说:这届人大五年工作不是“橡皮图章”,我们交出去的是名副其实的人大工作。张春生说,“当时听了他的讲话,真的很感人。”

  1983年6月,在六届全国人大常委会第一次会议上,彭真以《做好省级人大常委会的工作》为题发表讲话,重点是“省级人大常委会和本级政府的关系”问题。他重申,“省级人大常委会在同政府的关系上,方针不是‘唱对台戏’,但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。方针是实事求是,以人民利益为根据,以宪法、法律为准绳,是就是,非就非。对的,就肯定,就支持;错的,就否定,就纠正。不批准就是否定。它错了,违法了,你也不管,那还怎么代表人民?”他还强调人大对“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事”。

        
提出“两审制”与“联组会制度”

  从1954年开始,全国人大及其常委会审议法律案,是学苏联采用的“一审制”,即当次会议提出法律案,当次会议就要表决通过。有些常委委员对此提出批评意见,说这是“强迫接受”,不给考虑、研究问题的时间,根本不可能发表什么中肯的意见。听了这些意见后,彭真在委员长会议上提出了法律案审议分步走的意见。他说:对于向人大常委会提出的法律案,第一次常委会会议确定是不是列入议程,这个法律案能不能成立;成立了,就把这个法律案发给常委会组成人员,同时交给专门委员会审议,让大家有一个考虑、研究的时间,在下次或者以后的常委会会议上再审议通过。

  委员长会议和常委会会议先后经过讨论,一致赞成彭真提出的设想,从此,“一审制”改成了“两审制”(包括多审),立法质量进一步得到提高。

  1986年,一场关于企业破产法的大辩论实录在中央电视台播放,引起全国注目。

  这场大辩论也给杨景宇、胡康生、张春生三人留下了深刻印象。因为这次持续多日的辩论,充分展示了联组会议制度的优势。

  按照以往惯例,全国人大常委会的会议形式,除召开全体会议外,审议议案一般采用分组会议形式。彭真主持全国人大常委会日常工作后,提出并建立了“联组会议”制度。所谓联组会议制度,就是在分组会议审议的基础上,召开联组会议,交流分组会议审议情况,进一步对议案的主要问题展开讨论或辩论,集思广益,逐步求得比较一致的意见。

  杨景宇介绍,制定破产法时,当时的国务院领导同志提出,企业经营管理不善就让它破产,断其后路,破釜沉舟,逼着它往前改革,这叫“倒逼改革”。有的常委委员不赞成这个改革思路,说现在还没有公司法、企业法,没有规定企业出生要符合什么条件,就先说死的问题,这叫“没有出生证先开死亡证”。听了这类不同意见,彭真说:开联组会,“让大家讨论吧”。会上,争论很激烈。有人说现在国有企业自主权还没有真正落实,价格制度也没有理顺,尚不具备实行破产制度的条件。有人说国有企业破产以后,债权债务关系怎么处理?工人怎么安置?许多问题都还没有研究清楚,就让它死,是不行的。

  “后来,还是争论不下。国务院来人说,彭真同志,您德高望重,您说句话吧。彭真说,全国人大及其常委会是集体行使权力、集体决定问题,大家都有平等的发言权,我只有一个发言权。这里可不是首长负责制。”杨景宇说,经过反复修改,这部法律最终还是通过了,但彭真提出了两条处理办法:一是作为试行法;二是最后一条规定“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行,试行的具体部署和步骤由国务院规定”。也就是说,在当时尚未出台的国有工业企业法在将来出台并实施满三个月之日起破产法再开始试行,试行的部署和步骤还需要国务院作规定。“彭真同志出的真称得上一个高招。”

        
立法体制的重大改革

  1954年宪法规定,立法权集中由全国人民代表大会行使,全国人大常委会只有解释法律、制定法令的权力,没有立法权。1954年10月24日,彭真致信刘少奇并毛泽东、中共中央,报告全国人大常委会最近工作的情况,其中提到“常委会首先要抓紧立法工作”。

  在当年10月29日召开的全国人大常委会机关干部会议上,彭真讲话指出:“遵照毛主席的指示,常委会的一项重要任务是立法,可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面,公布一个法律,全国六万万人民都要遵守。”

  “那时,彭真同志就说过,全国人大一年开一次会,立法跟不上。看来,立法光靠人大,常委会没有立法权,是不行的。”杨景宇说。

  1982年宪法以1954年宪法为基础,总结实践经验,扩大了全国人大常委会的职权,其中很重要的一项就是全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权,这是一项重大改革。1982年11月26日,彭真在向五届全国人大第五次会议所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中,提出:全国人大常委会是全国人大的常设机关,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。

  按照1954年宪法的规定,地方人大及其常委会更没有立法权。1979年,彭真在主持修改地方组织法时,根据中央和地方适当分权的原则,规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在同宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法肯定了这一规定,1986年又在再次修改的地方组织法中规定,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。

  “这是我国立法体制的一项重大改革。”杨景宇说,“彭真同志从制度上推动并落实了全国人大及其常委会共同行使国家立法权,地方人大及其常委会可以制定地方性法规,民族自治地方可以制定自治条例和单行条例,再加上经济特区立法,就形成了我国现行的统一而又分层次的立法体制。如果没有这些立法体制上的重大改革,在短短30年就形成中国特色社会主义法律体系是不可能的。”