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恢宏壮阔的民主之旅

发布时间: 2014-11-20 15:19:31 来源:《中国人大》2014年第17期 作者:

不知不觉中,全国人民代表大会已陪伴我们走过了六十载春秋。

其间,它见证了新中国成立之初的百废待兴 ;走过了“文革”前后的黯淡蹉跎 ;经历着改革开放以来政治经济社会及百姓生活的日新月异。如今,站在新的起点,它正陪伴中国走向实现伟大复兴“中国梦”的历史征程。

六十年的发展,既是一段气势恢宏的民主之旅,也是一部波澜壮阔的历史大戏。

在全国人民代表大会成立六十周年之际,让我们一起重归原点,回顾人民代表大会制度发展沿革的轨迹,追寻那些记忆深处的历史故事,共同触摸和感悟中国民主的真正内涵。

民主融合的盛会

1949 年9 月21 日,新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一次会议,与全国人民代表大会有着很深的渊源,由这次会议诞生的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称共同纲领)确定了人民代表大会制度是我国根本的政治制度。

中国人民政治协商会议第一次会议闭会后,经过新中国成立之初三年的努力,全国范围内取得了土地改革、抗美援朝、“三反”“五反”等重大斗争的胜利,巩固了人民民主专政。

在这样的背景下,全国人民代表大会会议的召开被提上了议事日程。

从1953 年下半年起,根据选举法的规定,全国范围内开展了各级人大代表的选举。这是中国历史上第一次规模空前的普选,共选出近567 万名地方各级人大代表,并为县级以上各级人大的成立奠定了基础。

1954 年9 月15 日至28 日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂举行。

那年,25 岁的申纪兰作为当选的全国人大代表,第一次走出山西的西沟村,进京参加这次大会。

“接到通知时特别激动,一个妇女能当全国人大代表,这是多大的一件事情啊!”回忆起六十年前的情景,申纪兰依然激动不已,她记得自己穿着连夜缝制的一身蓝色卡其布新衣,骑着毛驴从村里走到县城,然后乘卡车、火车,辗转4天才走进中南海的怀仁堂。

那年的全国人大代表来自各行各业,分布十分广泛,各民族、各阶层都有与其地位相当的代表。据资料记载,一届全国人大一次会议共有1226 名全国人大代表,其中,妇女代表147 人,占代表总数的11.9% ;少数民族代表178 人,占代表总数的14.4%。代表中,共产党员668 人,非共产党人士558 人,分别占代表总数的54.5% 和45.5%,充分体现了党的长期共存、荣辱与共的统一战线政策。

几十年后,荣毅仁仍对当年大会上民主融洽的氛围印象深刻。“党中央领导同志从不因为阶级的隔阂对我话留三分。”

这位闻名中外的“红色资本家”代表曾回忆说,“每位代表都能充分发表意见,民主人士在发表意见时也十分坦诚。那段时间,毛主席与我们多次谈话,都是坦诚相见,给我们指明前途,寄予厚望,我也没有因为自己是资产阶级而不敢讲话。”

当时,人们聚拢在广播旁,欢欣鼓舞地倾听着来自北京的声音。这次会议通过了新中国第一部宪法,以及全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法五部法律,以无记名投票方式选举出国家领导人,国家领导机构全面建立起来。

新中国第一部宪法,以根本大法的形式,对人民代表大会制度作出了较为系统的规定,确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关,其常设机关为全国人大常委会。

从那时起,我国的国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使,标志着以人民代表大会为基础的国家政权制度全面确立。

据有关资料记载 :至1957 年年底,一届全国人大召开了四次代表大会会议,除了1954 年出台的宪法和国家机构方面五个基本法律外,还审议通过了兵役法,并修改了几部法律 ;一届全国人大常委会先后审议通过了二十多个法令,启动了刑法、民法等法律的起草工作,开启了社会主义民主与法制建设工作。

这一期间,监督和代表工作开展得比较活跃,比如一届全国人大二次会议审议通过了“一五”计划 ;全国人大常委会听取了57 次国务院专题报告。代表们在全国进行了三次视察,提案数量不断增多。所以这三年,称得上是新中国成立初期人大制度建设史上的“黄金期”。

陷入低谷

但一场政治浪潮打破了平衡。

1957 年夏季,面对复杂多变的国内外矛盾,新中国大地上掀起了一场“反右”政治浪潮,随着事态的发展,这场运动逐渐偏离了法制轨道,大规模的、疾风骤雨式的群众阶级斗争迅速波及全国人民代表大会。“反右”斗争扩大化影响了我国民主政治和法制建设的进程,接踵而来的“大跃进”和三年自然灾害期间,全国人大的工作更是陷入低谷。

但是厄运依旧没有止步。纷沓而至的“文化大革命”中,“左”倾思想登峰造极,对人大制度进行了全面的践踏和破坏。1964 年12 月三届全国人大一次会议召开后,在长达十年多的时间里,全国人代会再没有举行过一次。

其中,四届全国人大一次会议召开时,代表们甚至要走秘密通道进入会场,但是周恩来总理在会上抱病作政府工作报告的场景,让人们在那个阴霾笼罩的时期看到了希望,感受到人大制度根基尚存。

民主思潮破冰

1976 年,“四人帮”反革命集团被粉碎,经过两年的反思与徘徊,1978 年12月召开的党的十一届三中全会一扫“文革”阴霾, 作出伟大战略决策,提出全党和全国工作的重点今后要转移到社会主义现代化建设上来。

邓小平同志在会上所作的主题报告中,提出了一个关乎国家命运的重大任务,即必须充分保障人民民主,逐步健全社会主义法制。全国人大工作在沉寂多年后迎来了绝地逆转的历史时期。

1979 年6 月18 日,五届全国人大二次会议隆重召开,时任全国人大常委会委员长的叶剑英同志主持会议并致开幕词。会期历时14 天,其中,除了听取和审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告、国民经济计划草案报告等常规议程外,会议审议并表决通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经 营企业法七部法律。

6 月26 日,时任全国人大常委会法制委员会主任的彭真同志,在会上作了《关于七个法律草案的说明》。他表示,七部法律的贯彻执行,迈出了加强和健全我国社会主义法制的一大步。

“文革”重创过后,中央高层开始反思中国的民主制度。

“为了保障人民民主,必须加强法制。”据全国人大常委会原副委员长王汉斌回忆,邓小平同志曾表示,要使民主制度化、法制化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

可以说,五届全国人大二次会议启动了我国“文革”后民主法制建设的恢复重建。

1982 年12 月4 日,经过长达四个月的全民大讨论,五届全国人大五次会议通过了新修订的宪法,根本大法重新回归至高无上的法律地位。

1989 年4 月4 日,行政诉讼法经七届全国人大二次会议通过,确立的“民告官”制度把公权力置于法治的约束之下。

一批护航改革开放经济发展的立法项目,如个人所得税法、中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、经济合同法、外资企业法、土地管理法、全民所有制工业企业法等在全国人大及其常委会的会议上相继通过。

民主思潮的破冰也在一个个细小的变化中逐步显现。

1980 年9 月,170 多名北京团全国人大代表在五届全国人大三次会议上,就新中国成立以来,投资最大的“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询。这成为全国人大历史上第一起质询案。

“八二宪法”表决通过后,新华社首次报道了全国人代会历史上出现弃权票的现象。

有了这个先例,“从此,党和国家召开的一些重要决策会议,特别是全国人民代表大会及常务委员会讨论、审议、通过一些重大事项时,若有不同的意见,在新闻报道中都有所反映。”

20 世纪80 年代前后,全国人大在改革开放思想解放的大潮下作了很多民主尝试。

1986 年,六届全国人大常委会第十七次会议连续三天召开联组会议对企业破产法草案进行讨论。中央电视台对会议讨论情况进行了现场直播,现场委员们展开了激烈的辩论,“当时影响真大啊。”全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清回忆称。

1987 六届全国人大五次会议期间,第一次电视转播领导人记者招待会,民众好评如潮 ;1988 年的七届全国人大一次会议,中央电视台开始直播总理记者会,总理答记者问的场景进入寻常百姓家。民主开放的气氛日渐浓厚。

严格按法定程序办事,也是民主政治的主要特征。这一时期,全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等一系列议事制度、程序的制定和完善,保证了人大及其常委会职权的正确行使。如今,最高国家权力机关的工作正在制度化、程序化的轨道上健康运行。

市场经济大潮中创新

时间转瞬进入20 世纪90 年代,与数十年前相比,此时的申纪兰已经可以轻松地读书看报,同时,她所在的西沟村也开始面对市场经济浪潮的冲击。

申纪兰与村委会领导班子决定,通过兴办集体企业带动西沟村尽快致富。

小村庄的发展折射出大的时代背景。在新旧两种体制的转换过渡期,破题“市场经济”,抓住机遇,把经济建设搞上去,成为全国人代会议政殿堂的主旋律。

这一时期,宪法迎来了两次历史性的完善,1993 年,八届全国人大一次会议通过了宪法修正案,明确规定“国家实行社会主义市场经济”;1999 年,“依法治国,建设社会主义法治国家”写进宪法,法律权威上升到新高度。

宪法修正开辟了共和国立法的新纪元,从以规范市场经济秩序为主,到法律体系的全面构架,从初步构成社会主义市场经济法律体系框架,到中国特色社会主义法律体系的初步形成,中国的民主法制建设进入快速发展期。

完善立法的同时,最高国家权力机关开始重视监督工作。1992 年的七届全国人大常委会第二十四次会议上,万里委员长表示,“一定要把对法律执行情况的监督检查,同制定法律放在同等重要的地位。”从此,执法检查成为各级人大常委会实施法律监督的一种重要形式。

“抓住机遇,加快发展”“ 国务院机构改革”“港澳基本法出台”“入世”……这一时期的全国人代会关注的热点更加丰富,越来越多的代表放下手中本地区、本部门、本行业的政绩单、成绩表,开始把目光投向国家和民族的规划发展蓝图上,申纪兰说,在每次全国人代会上,她都会就群众普遍关心的“三农”、教育、惩治腐败等问题提出建议。

曾几何时,全国人代会上的“反对票”是新闻的热点,而随着人们对民主运行方式的熟悉、适应,“反对票”的出现,开始逐渐失去了往日的轰动效应,变得司空见惯。从“完全赞成”“热烈拥护”“一致通过”,到赞成中有反对、有弃权,表决结果留给历史的远不止票数的变化。有媒体对此评论,这无疑是民主精神的进步,因为允许和保护不同声音和批评正 是民主的价值所在。

从八届全国人大开始,人代会期间各代表团都设立了新闻联络员,并允许各代表团带随行记者上会。 这一时期,“两会”关注度大增,一些群众用来电来信表达他们的关切,据统计,八届全国人大一次会议收到全国各界来信九千多件。

渐进的民主步伐

“我代表的是两亿多农民工,投票来不得半点差错。” 2008 年,31 岁的朱雪芹当选为第十一届全国人大代表。她的当选也体现出近年来代表构成不断优化完善的新变化 :十一届全国人大大幅增加了一线工人和基层农民代表的比例,其中,一线工人代表比上届增加了 一倍以上,基层农民代表比上届增加了70%以上。

在增加基层代表比例的同时,全国人大代表的文化层次也逐年提高。2003年3 月15 日,十届全国人大一次会议选出了159 名常委会委员。令人瞩目的是,一批年轻的专业人士被选进常委会,使全国人大常委会的人员结构发生了重大变化。他们原来的身份大多是政府官员、学界精英,共同特点是年富力强、学识精深。对此有人评价称,一批具有专业背景的相对年轻的委员进入全国人大常委会,为人大常委会注入了活力,对提高全国人大及其常委会的立法质量和监督水平起到了促进作用。

2008 年,79 岁高龄的申纪兰又一次当选全国人大代表。令这位共和国历史上唯一从一届连任至今的全国人大代表感受明显的是,在广场堵截自己的记者一届比一届多,其中不乏很多蓝眼睛、高鼻梁的外国记者。

自中国从2007 年1 月1 日起放宽外国记者采访限制以来,每年的“两会”成为境外媒体的新闻盛宴。海外媒体对此评论称,这些年来,“两会”一个可圈可点的现象是,会议议题日趋开放,民主气氛日渐浓厚,说明中国正在一步一步地透明和强大起来。

一个个重大事件的历史瞬间见证了这一时期人民代表大会制度发展的伟大进程。

2004 年,“国家尊重和保障人权”载入宪法 ;2007 年,饱经波折的物权法终获通过,明确私有财产同公有财产受同等保护 ;2010 年,吴邦国委员长提出要“依法开展专题询问和质询”;同样是在这次大会上,通过的选举法修正案,实行城乡按相同人口比例选举人大代表 ;2011 年中国特色社会主义法律体系正式形成 ;2012 年刑事诉讼法修改,人权保障理念获得充分彰显。

相对于电视、广播的单方信息输出,互联网为民主政治的发展提供了新的方式和渠道。越来越多的普通老百姓通过网络、手机等新科技手段,向全国人大及其常委会建言献策,有序参与国家政治生活。

“ 这 给 省 委、省 政 府 很 大 的 教训。”2010 年3 月6 日,时任海南省委书记的卫留成代表谈到当时炒得火热的海南“毒豇豆事件”表示,事件反映出海南监管的不到位,特别是对农药市场的监管不到位。在民主的氛围中,各方官员汇集在中外媒体的“闪光灯”下,面对记者的连珠炮般的提问和围追堵截式的采访,不惧问题敏感尖锐,多了几分“自曝家丑”的从容坦诚,少了一些“无可奉告”的搪塞躲闪。媒体对此评论,官员这种角色“复位”恰恰是对“国家一切权力属于人民”这一宪法原则的强劲回归,也是全国人代会对民主发展所做的一大贡献。

“改革”中阔步前行

党的十八大、十八届三中全会吹响全面深化改革的集结号,新一届最高国家权力机关站在了一个新的历史入口。

全国人代会本身亦是中国改革的重要组成部分。2013 年,全国人大代表首次实行“城乡同比例”选举,来自基层的工农代表达401 名,占代表总数13.4%,比上一届提高了5.18 个百分点。他们将更多基层的声音带进了国家最高议政殿堂。

基层代表带来更多一线声音,凸显了基层百姓话语权的不断增强。对此媒体评论称,此举体现着中国民主政治进程迈入积极、活跃、亲民的新阶段,是社会主义民主政治的一大进步。

代表参好政、议好政、履好职是最大的“会风”改革。我们看到,在这两年的全国人代会上,议案、建议盯准的都是各改革领域的“硬骨头”。代表们不仅讲真话、讲实话,而且讲“接地气”的话,所举的事例都是来自身边“看得见、摸得着”的事。雾霾治理、医患矛盾解决、互联网金融规范、二胎政策落地应对等,一个个新问题、新难点从群众最期盼的领域出发,直指国家经济社会改革发展和社会民生改善的关键环节,引起了社会的广泛共鸣。

全国人代会上,媒体不断曝出代表们争相发言、热议交锋的场景。与以往相比,新一届人大代表更具“公民意识”和“平等意识”,发言更踊跃,思维更活跃,他们对领导人“直来直去”“开门见山”,甚至交锋式的辩论建言,构成了近年来全国人代会上一道独特的风景线。

除此之外,十二届全国人大还以创新的形式促进程序更加民主、公开。十二届全国人大一次会议上,全国人大常委会委员实行差额选举,提名174 名候选人,应选名额为161 名,差额数为13 名,比上届高一个百分点。选举过程通过电视和网络全程对外直播。

大会后,“改革”之风延续到了会下。

换届伊始,新一届全国人大常委会就把立法工作的重点锁定在提高立法质量上。张德江委员长更是明确指出,立法质量直接关系到法律的实施效果,是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。

一年多来,从旅游法、特种设备安全法、商标法,到消费者权益保护法、环保法、预算法、安全生产法,再到集中“打包”修改的文物保护法、海洋环境保护法等,从一个又一个成功的立法实践中,人们对科学立法、民主立法有了最直观的感受。可以说,随着立法质量的不断提升,中国立法完成了转型升级,步入“精细化”时代。

正确处理监督和支持的关系,是发挥人大监督作用,增强人大监督实效的重要前提。围绕国家的一系列改革举措,人大监督开辟出一片新天地 :专题询问再出发,强调不能走过场,去形式化,向更高质量挺进 ;配合国家高调反腐、整顿吏治的大环境,及时听取审议最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况报告 ;为实现“中国梦”, 建设美丽中国, 新一届全国人大常委会的首次监督从“生态补偿”专题调研开始……人大监督工作呈现出积极的变化,给人以耳目一新之感。

代表联系群众制度得到了不断完善。一年多来,全国人大常委会组建了260 个全国人大代表小组,通过多种方式听取和反映人民群众的意见要求 ;部分委员长会议组成人员、常委会组成人员回到原选举单位参加代表小组活动,同基层代表交流履职情况。这些措施一 举盘活了代表工作,取得了明显的实效。

新的起点、新的征程,围绕“中国梦”这一宏伟目标,新一届全国人大及其常委会将民众的期待和愿望在交融中升华,凝聚成新的思路和动力,为改革发展注入新的活力,并在坚实的民主制度基础上,推进着中国式民主政治不断进步。