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关于地方人大行使重大事项决定权若干问题的思考

发布时间: 2019-07-10 09:02:00 来源:温州人大网 作者:陈方表

中华人民共和国宪法总纲明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。与此同时又明确提出:人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是宪法和法律赋予人大及其常委会决定重大事项的法定职权,这是人民主权的法律意志的根本体现。中国共产党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。这深刻体现我党依照宪法意志,从制度设置上提出的固化人大及其常委会决定重大事项的根本原则要求。在新的历史条件下,固化人大及其常委会的重大事项决定权意义重大而深远。

近年来,特别是2007年全国人大常委会颁布《监督法》以来,全国地方各级人大及其常委会在讨论、决定重大事项过程中,以监督法为依据,不断创新工作方法,不断强化监督措施,相应出台了一系列关于科学行使重大事项决定权的地方性法规,探索和积累了许多可供借鉴和研究的经验和做法。行使重大事项决定权的制度日益健全,决定重大事项的程序及相关要求日趋规范,对重大事项决定后的监督措施日趋完善。

泰顺县人大常委会在行使重大事项决定权的实践中严格按照监督法赋予的职责,勇于实践,敢于创新,为重大事项决定权的科学行使,为推进地方经济和社会事业的发展做出了一定的努力。主要是注重把握好重大事项决定的以下几个工作环节:

一是注重制度设计环节。近几年来,我们先后专门制定出台和修订了《泰顺县人大常委会关于决定重大事项的规定》,就行使重大事项决定权的作出了较为详细的程序性规定和要求。二是注重调查研究环节。着力做好决定前的调研,做到心中有数和提前沟通。要求政府和有关部门主动向人大报告年度重大事项的计划方案。据此,人大主动做到提前介入和参与调研。三是注重常委会审议环节。经主任会议的认真讨论,召开常委会对所有需经常委会审议决定的重大事项进行逐一审议。四是注重跟踪监督环节。重大事项决定后,人大常委会结合运用监督权,采取组织代表视察、执法检查、专题调研、情况汇报等形式,对政府及其有关部门贯彻决定情况进行跟踪监督,定期检查督办,防止作出的决定在执行过程中走样和执行落实不到位。

从实践看,地方人大决定重大事项的内容范围在不断扩大、决定重大事项的程序在不断规范、重大事项决定后的落实力度在不断增强。但仍然存在着一些困难和问题。一是重大事项的决定权限尚不清晰。宪法和地方组织法虽然对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定,不过这个规定涉及面很宽泛,比较笼统和原则,在实际工作中地方人大及其常委会很难去界定和把握,影响了地方人大及其常委会在决定重大事项的操作性、权威性和实效性。比如政府的投资项目,投资额达到多少才算重大,政府推行的一项举措,涉及面达到什么范围才算重大等等。宪法和法律的原则在地方人大及其常委会的实际操作中还需要进一步的理论支撑和制度规范。二是在讨论决定重大事项时,被动接受的多,走程序的多。在讨论重大事项时,重程序,对实质性内容讨论不够。鉴于目前地方人大常委会人员编制和组织机构现状,存在专业人员少、力量比较薄弱的问题,使地方人大常委会在审议重大事项的过程中普遍存在对重大事项研究不透,把握不准,要求不清的问题,导致决定重大事项举手拍手流于形式,即使出现否定事项还要重审重议,最终通过。当前许多地方重大事项的决策程序,主要是由当地党委讨论研究决定,或者由党政联席会议讨论决定,然后交由政府等部门执行,人大行使重大事项决定权不多。许多时候一些重大事项,存在着由政府作为议案提交给人大,匆匆忙忙表决了事现象,人大缺乏对重大事项从立项到调研再到表决的完整过程,对重大事项不了解,提不出科学和符合实际的意见和建议,人大决定的过程变成了形式,人大的该项权力也就出现了缺失,即使有也就是过个程序罢了。坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的原则要求在基层比较模糊。三是事后监督难以落实,缺乏刚性。重大事项决定后应对执行情况进行跟踪落实。在实际工作中往往是决定作出后就无人问津了。即使有要求在规定时间反馈落实情况,也常常是文来文往的文字和文件的交流,缺少刚性的监督机制。现有的监督法虽然赋予了人大许多监督的方法和手段,但真正实践中,这些方法也常常是被束之高阁,鲜为运用。特别是涉及民生领域和社会事业发展中的许多重大事项在落实的时间、效率、质量和绩效评价上都是不知下文,无从追究。虎头蛇尾和鸵鸟现象比较突出。

针对地方人大常委会在行使重大事项决定权方面存在的上述问题,笔者以为以下几个方面应予以重点关注与思考:


一、进一步提高对重大事项决定权的认识

 (一)地方人大及其常委会行使重大事项决定权有充分的法律依据

从宪法和法律的规定可以明确看出,重大事项决定权是人大及其常委会的法定职权。习近平总书记多次强调“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。

(二)地方人大及其常委会行使重大事项决定权对于坚持党的领导、保障人民当家作主、推进依法治国,进一步完善人民代表大会制度具有重要意义

人大及其常委会行使决定权,其实质就是代表人民行使当家作主的权力,同时也是人民当家作主的主要形式之一。人民当家作主的权力很大程度上要通过人大行使决定权来实现,特别是没有立法权的地方人大及其常委会,行使好决定权是把党的主张和人民意愿上升为国家意志的唯一途径。因此,宪法和法律确定的人大的性质和地位,决定了人大必须行使好决定权,党的执政能力建设和实施依法治国的基本方略要求人大必须行使好决定权,人大及其常委会要有效地履行宪法和法律赋予的各种职权,也要求必须行使好决定权。

 (三)地方人大及其常委会行使的重大事项决定权与其他职权的关系

重大事项决定权与立法权、监督权、任免权可以互为前提、互为条件,相互作用、相互影响。这“四权”的共同点是,都可以就重大事项做出决定、批准或者撤销的决定。不同的是做出决定的内容范围不同。按其所做出决定的内容进行归类,其内容属于立法方面的,就归入立法权;其内容属于人事任免方面的,就归入人事任免权;是在监督过程中做出的决定,就是监督程序的组成部分,应是行使监督权的表现,如果在监督过程中作出人事任免的决定,那就应当归入人事任免权。不能归入上述三权的决定,就应视为行使重大事项决定权的表现。因此,决定权不能看成单一的决定某个重大事项的权力,而应理解成与其他职权之间是一个有机联系的整体。从广义上说的决定权,涵盖了行使立法权、任免权、监督权中作出“决定”的决定权。从狭义上说的重大事项决定权,它是相对独立于立法权、任免权、监督权的一种权力,并在四项权力中处于中心位置,特别是在没有立法权的地方人大。

(四)地方人大及其常委会行使重大事项决定权在地方经济社会发展中具有不可替代的作用

 保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻实施,是人大及其常委会的根本职责,重大事项决定就是保证其贯彻实施的重要手段之一,目的就是造就法治的环境和氛围,保障人民管理国家事务权力的实现,促进经济和社会事业的发展。人大及其常委会行使决定权的程序,可以有效地保证重大事项决策的民主化、科学化,人大及其常委会行使决定权的方式,可以及时解决经济社会发展中遇到的困难和问题,人大及其常委会行使决定权的法定性,可以督促和支持“一府两院”认真开展工作,从而推动经济和社会各项事业的发展。


二、进一步厘清人大决定重大事项的权限

(一)把握重大事项的界定原则

由于宪法和法律对人大及其常委会行使决定权界定的范围规定比较原则,哪些事项属于重大事项,很不容易掌握,还由于重大事项本身具有动态性,随着时间的推移,工作的进展,同样一件事,在这个时期显得重要,在另一个时期就不一定重要。因此,搞清楚应该由人大常委会决定的事项究竟有哪些,是人大常委会正确行使决定权的必要前提。在科学界定重大事项方面,主要应坚持三个原则。

一是坚持法定性原则。从法律赋予人大常委会职权的角度来确定人大常委会决定重大事项的范围。如:我国宪法规定了全国人民代表大会的职权,把属于重大事项决定权的各种职权与立法、任免、监督等其他类职权合并在一起进行了列举。对于地方人大及其常委会的重大事项决定权,宪法也进行了规定。地方组织法第44条对县级以上的地方各级人大常委会的重大事项决定权进行了列举。

二是坚持发展性原则。要根据法律的规定并结合地方实际,对一些根本的、长远的、重大的问题进行系统的调查研究,并由常委会作出决议决定。

三是坚持民生性原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,这就决定了人大常委会决定权的行使,必须充分代表人民,表达人民意志,维护人民群众的利益。要把与人民群众切身利益密切相关的,人民群众普遍关心、强烈要求解决的问题列为重大事项范围。同时,地方人大还应探索建立提交人大及其常委会讨论决定的重大事项清单,提高讨论决定重大事项的针对性。

 (二)把握重大事项的界定方法

 一是建立清单。地方组织法将县级以上的地方各级人大常委会重大事项决定权表述为:讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。然而,由于法律的规定比较原则,在实际工作中出现了重大事项范围广泛、不好把握,工作程序无规定、不便操作,责任追究无条款、缺乏硬性措施等实际问题。建议全国人大及省人大就地方人大如何依法行使重大事项决定权深入各地进行调查研究,在宪法和地方组织法有关规定的框架下,充分吸收各地有关行使重大事项决定权的经验做法,对相关法律条款规定进一步补充完善、细化,将重大事项的范围进一步界定、细化,便于工作中把握。

二是完善机制。完善听证、咨询、审议票决等机制。人大及常委会在做出决策之前,请人大代表列席常委会或专题举行代表听证,广泛听取来自不同方面的意见。将决策的方案交专家进行可行性研究,特别是对专业技术较强的重大事项,向专家进行技术咨询,请专家进行论证、决策评估,并依据法律和有关程序,作出科学结论。在审议表决时,进行无记名投票。

三是监督落实。要把握从群众中来到群众中去的根本工作方法。重大事项决定在作出前充分征询民意,在作出后也要抓好落实,这是保障人民群众利益的根本。人大要通过绩效评价、满意度测评等方式,加强对执行情况的跟踪监督。充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,真正“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。


三、进一步完善地方人大行使重大事项决定权的程序

(一)加强前期调研论证

前期调研论证是确保重大事项决定科学性的重要前提。地方人大应结合本地经济发展实际,每年列出一批调研性课题,开展基础性调研,进行调研性监督,以对政府工作做到提前了解。同时,配合中心工作的开展,以主动参与、主动监督的形式,进行参与性监督,以了解各项工作具体情况、进展及存在的问题等。在此过程中,人大常委会可以结合调研、视察、询问等活动中代表所提意见建议比较集中的问题,来主动提出有关重大事项的议案,变被动接受为主动提出。对政府提出的重大事项议案,地方人大常委会也可以通过调研性监督,进行实地了解。同时,人大常委会要紧紧围绕将要交付表决的重大事项,组成由常委会有关办事机构、政府相关部门、专家学者和人大代表等共同参与的调查组,提前深入基层、深入实际开展专题调研,全面了解情况,及时掌握材料,为准确科学决策提供可靠依据。

(二)做好上会审议审查

人大常委会主任会议要对议案的合法性、必要性和可行性进行审查,并决定是否提交人大常委会审议。常委会审议有关议案时,议案提出人应到会汇报情况、作出说明、听取意见、回答询问,常委会办事机构应报告调查情况。审议时要充分发扬民主,让常委会组成人员畅所欲言,充分发表意见。对常委会组成人员意见比较一致的议案,可在当次常委会会议上进行表决。对分歧较大的议案,可让议案提出人根据常委会组成人员的意见进行修改后,提交下次常委会会议再次审议。在表决时,要采取无记名投票的方式进行逐个表决,杜绝一揽子表决,充分体现人大意志。决定、决议作出后,应及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理,并在新闻媒体予以公布。

(三)确保后期实施监督

重大事项一经人大常委会作出决定、决议后,就具有法律的权威性,“一府两院”应当认真贯彻执行,并在规定的期限内向人大常委会报告执行情况。在决议决定执行过程中,人大常委会应进行工作监督,加强与政府部门的沟通配合,检查督促,跟踪问效,支持、推进各项重点工作。人大常委会还可以把行使重大事项决定权与监督权、人事任免权结合起来,综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、视察等多种监督手段,推动决议决定得到正确有效执行。对执行或办理不力的单位要予以批评并限期整改,或依法采取质询等手段督促落实。人大常委会还要根据不同的时间节点经常开展决议决定“回头看”活动,以确保人大常委会行使决定权取得实效。同时,要把人大监督与社会舆论监督、审计监察等监督有机结合起来,通过新闻报道、召开情况通报会等形式,及时宣传决议决定执行情况,对执行或办理不力的单位或个人要予以曝光并限期整改,对正面典型大力宣传,发动全社会的力量,共同推动决议决定的落实。


四、进一步落实地方人大行使重大事项决定权的保障

(一)完善制度

健全制度是确保重大事项决定权规范运行的基础。如何科学制定重大事项决定权的运行制度,如何将人民群众的强烈愿望和重大诉求列为重大事项,如何借助社会专业机构和社会化力量参与重大决策的论证,如何保障人民群众有序参与国家决策等等,都是人大在完善重大事项决定权制度方面需要重点思考的内容。为此,人大及其常委会要加强对依法行使重大事项决定权的理论研究,探索建立重大事项决定权的备案审查、调研论证、专家论证、群众参与、追踪督办、绩效评价、责任追究、信息公开等制度,让重大事项决定权行使的全过程成为人民群众了解、参与、监督的全过程,真正将人大及其常委会对“一府两院”的监督延伸和拓展到全社会和人民群众的监督。

(二)建立机制

一要建立党委、人大、政府协调机制。为正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系,地方人大常委会应建立健全重大事项向同级党委请示报告制度,建立健全同级党委决定重大问题事先与人大沟通制度,建立健全人大与“一府两院”联系沟通制度。二要建立科学的讨论决定机制。各级人大常委会可以根据各自实际,建立起一套包括确定重大事项议题、决定前的调查研究、决定前的听证会、民主恳谈和审议方式的选择与确定、决定的表决通过在内的科学工作机制。三要建立科学的决定实施机制。人大常委会表决通过重大事项的决定后,要交“一府两院”付诸实施。为保证决定的有效实施,地方人大常委会要正确处理人大决定权与政府行政权的关系,对于法律规定由人大决定的事项,政府不能越权;对于应该由政府决定的事项,人大不能越俎代庖。人大常委会可以探索决定实施机制,在表决通过重大事项决定同时或之后,审议通过决定的具体实施方案,对决定的实际内容、目标、进度和保障措施等作出规定。四要建立科学的监督、反馈机制。要规范保障人大常委会决定执行制度,建立起执行情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等。人大常委会可以把重大事项决定权与监督权紧密结合起来,充分发挥监督的效力,运用法定监督手段进行督办,保证人大常委会决定的有效实施。对于落实过程中遇到的困难和问题,可以通过反馈机制,了解情况,提出改进意见。

(三)健全机构

目前地方人大常委会机关行政编制较少,工作机构力量不足成为妨碍地方人大常委会行使重大事项决定权的重要原因。建议有关方面采取相应措施,充实人大常委会工作机构力量,为地方人大常委会依法行使重大事项决定权等职权提供保障。同时,要优化人大常委会组成人员的年龄结构和知识结构。在注重年轻化的同时,要把懂法律、懂经济、懂管理、懂科技等专业知识的人才充实进常委会组成人员队伍,不断提高常委会组成人员审议议案的质量。