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关于地方人大开展监督监察工作的理论和实践思考

发布时间: 2019-08-13 14:57:01 来源:湘潭人大网 作者:李伟

深化监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央站在新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策部署,而监察委的成立,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大实践成果,实现了对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力公职人员的监督全覆盖;监察委与纪委合署办公,推动了党内监督和国家监察的统一。宪法第一百二十六条规定,“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”地方人大如何按照宪法和法律的要求,对监察工作开展监督是当前摆在各地人大的重要课题。

  一、地方人大和监察机关的关系

  地方人大是一个非规范的概念,主要包括地方人民代表大会、地方人大常委会,还有的理解为地方人大常委会机关。为更清晰地厘清与监察机关的关系,笔者分别进行了分析:

  1.地方人民代表大会和监察机关的关系。宪法第三条第三款规定,“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法第一百零一条第二款规定,县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任。宪法第一百二十六条还规定,“地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”由此可知,地方人民代表大会和监察机关是监督与被监督的关系,监察机关由本级人民代表大会产生,对其负责,并接受其监督。

  2.地方人大常委会和监察机关的关系。宪法第一百零四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级监察委员会的工作。监察法第九条第二款规定,地方各级监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。第四款还规定,地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。监察法第五十三条第一款再次做了强调,规定“各级监委会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”。显而易见,从宪法和监察法的规定来看,地方人大常委会和监察机关也是监督与被监督的关系。

  3.地方人大常委会机关和监察机关的关系。监察机关作为是国家的政治机关,对所有的国家权力机关实施监察是理所当然的。地方人大常委会机关是国家权力的机关,理应接受监察机关的监督。监察机关对地方人大常委会大机关实施监督,并不是对人民代表大会及其常务委员会实施监督,而是对人大机关的公职人员实施监督。监察法第十五条明确规定了六类人员属于监察范围,并且用法律的形式明确将原有党政机关行使公权力的人员之外的所有行使公权力的人员纳入监察范围之内。

  此外,还需要探讨的是,人大代表和监察机关的关系,即人大代表是否属于监察机关的监察范围?对此,监察法并没有做出具体规定。中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室主持编写的《中华人民共和国监察法释义》也仅提到可以对人民代表大会及其常务委员机关公务员可以监察。包括:(1)县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;(2)县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员;(3)各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。有人认为,人大代表属于民意机构的“民意代表”,不是国家公职人员的人大代表,不应该纳入监察机关的监督范围。笔者认为,人大代表是否属于监察机关监察范围,不能一概而论,而是要根据监察法第十五条第六项“其他依法履行公职的人员”的规定来区分,即只要是人大代表在履行宪法和法律赋予他们的管理国家的权力时,有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等违法和职务犯罪的,就属于监察机关的监察范围。反之,如果是其他个人行为,则不属于监察范围。

  二、目前法律明确规定的地方人大开展监督监察工作的四种方式

  目前,地方人大开展监督监察工作的法律依据主要是2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的新修订的宪法和新出台的监察法。主要有以下几种方式:

  1.听取和审议本级监察委员会专项工作报告。目前,在地方人民代表大会会议期间,监察委员会是否需要向大会作工作报告目前法律没有明确规定,全国人大常委会也没有相关的立法解释。但是按照新修订的宪法和监察法的规定,在闭会期间,监察法第五十三条已明确规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”。因此,根据该规定,作为监察法施行的第一年,今年地方人大常委会就应该将听取和审议本级监察委员会的专项工作报告作为一个重要的议题,列入年初的工作要点,并加强与监察委员会的沟通联系,明确专项工作报告重点,确保人大常委会会议审议取得实效。

  2.行使选举、任免权和罢免权。如前面所述,宪法和监察法明确规定,地方各级监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人大常委会任免。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任。地方人大及其常委会应充分行使宪法和法律赋予的这一职权,采用罢免这一刚性监督手段,树立法律的权威,不断提升人大监督工作水平。

  3.开展执法检查。执法检查是地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式,是保证宪法和法律在本行政区域内正确实施的重要手段。监察法第五十三条第二款明确规定各级人大常委会可以依据监察法对监察工作开展执法检查。笔者认为,地方人大可以在监察法实施一年以后,对监督监察机关在行使监督、调查、处置职权时是否违反程序,是否依法公开监察工作信息等社会普遍关注的重大问题,开展监察法在本行政区域内贯彻实施情况的执法检查。

  4.提出询问或者质询。监察法第五十三条第三款规定,“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”询问和质询作为监督法明确规定的监督方式,主要是指人大代表或者常委会组成人员对监察工作不清楚、不理解、不满意的方面提出问题,要求监察部门作出说明、解释的一种监督形式。监察法中既然作了明确规定,地方人大就应根据各地实际情况,对监察工作中的某个问题依法开展专题询问和质询,进一步提升人大监督的刚性和实效。

  三、对实践中两个具体问题的探讨

  1.监察机关是否应在地方人民代表大会上报告工作。宪法第三条第三款规定,国家监察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。宪法第一百一十条明确规定了地方政府要向人民代表大会报告工作,但对监察委员会和“两院”是否报告未做强制性要求。对此,地方组织法第八条和法院组织法第十七条、检察院组织法第十一条分别作出了弥补,规定“两院”必须要在人民代表大会上报告工作。而监察法第五十三条规定的是各级人大常委会听取和审查监察委员会专项报告。那么,监察机关是否要在人民代表大会上报告工作?宪法第一百二十四条规定,监察委员会的组织和职权由法律规定。由于目前监督法没有修改,只有监察法可以援引,而监察法只规定了监察委员会向人大常委会作专项报告,所以从法条的本意上理解,监察委员会可以不向代表大会报告工作,这并没有违反宪法。但从宪法的解释和立法目的来看,我国宪法关于地方人大与监察委员会之间的关系非常明确,就是监督与被监督关系。这种监督和被监督关系在代表大会和常委会权力分工上既有重合,又有差异。但人大常委会是人民代表大会的常设机构,人民代表大会的的权力位阶显然比人大常委会要高,如宪法规定人民代表大会可以选举和罢免监察委员会主任、人民法院院长和人民检察院检察长,而常委会却无此权限。众所周知,凡是常委会职权范围的事项,代表大会都可以予以监督。监察法既然规定了人大常委会可以听取和审议监察机关的专项工作报告,那么,监察机关也应该向人民代表大会报告工作。如果人民代表大会不了解监察机关的工作,那“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询”这一规定就难以落到实处,更加体现不出监察机关由人民代表大会选举产生,受其监督,对其负责。笔者认为,监察机关也应转变思想认识,自觉接受人大代表的监督。对于社会影响较大和疑难案件的调查应及时向人大汇报,向人大代表通报情况,争取人大的监督和支持。通过人大监督制约,将监察机关的活动约束在法律范围内,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这既是对监察机关必要的制约,也是对其工作的支持和促进。

  2.地方人大常委会对监察工作开展监督能否采用规范性文件备案审查、特定问题调查等方式。2006年施行的监督法共列出了七项监督的基本方式,分别为:听取和审议“一府两院”的专项工作报告、审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划,预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问与质询、特定问题的调查、撤职案的审议和决定等。从法理上来说,目前,监察法明确规定的人大常委会监督监察工作只有四种监督方式。这是“法无禁止即可为”还是“法无授权不可为”?笔者认为,如果监察法不采用列举的方式表述,而是规定按照监督法接受人大及其常委会的监督就不存在这一尴尬局面。从实践上来说,监察机关是否要将规范性文件报市人大常委会备案审查是一个非常现实的问题,既然宪法和法律赋予人大监督监察工作的权力,审查规范性文件又是一个重要的监督方式,但由于是纪委和监察合署办公,从另一方面说,规范性文件也代表了党的决策部署,人大审理党委的文件很明显不合适,这是地方人大甚至是全国人大工作者需要探讨的一个涉及政治体制的重大问题。关于特定问题调查,监督法第四十二条对使用范围和条件进行了规定,“县级以上人大常委会会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。”笔者认为,虽然目前没有明确的法律规定,但是按照新修订的宪法和监察法等法律精神,应将特定问题调查确定为监督监察工作的一种方式。此外,为更好地适应监察体制改革,现行的监督法、地方组织法、代表法等应该也必然会作出修改和调整,形成人大监督监察机关完备的法律体系,更好地发挥人大的监督职能。