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关于地方人大行使重大事项决定权的若干思考

发布时间: 2019-08-27 08:34:19 来源:湘潭人大网 作者:唐剑恒

【摘 要】当前地方人大行使决定权的现状和本质原因,地方人大行使决定权亟待破除的三大思想误区,地方人大行使好重大事项决定权的几项原则。

 

【关键词】重大事项决定权,权力归属

 

  讨论、决定本行政区域内的重大事项,是地方人大及其常委会的重要职权之一。近年来,各地方人大及其常委会为依法行使好这一重要职权作了许多积极探索,取得了一定的成效。然而,在主客观等诸多因素的制约和影响下,决定权的行使还是存在不少的困难和问题。在此背景下,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》明确指出要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”,在此基础上,党中央和相关部门相继出台关于加强县乡人大工作和建设以及关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告等重大文件,为地方人大及其常委会依法行使好重大事项决定权提出了新的方向和要求。本文从权力归属、制度设计、思想认识等形而上的角度,试图对当前地方人大行使重大事项决定权过程中存在的相关问题进行较深层次的思考和分析,为实现人大制度设计和实际功效的统一,进一步推进社会主义的民主法治建设贡献绵薄之力。

 

  一、当前地方人大行使决定权的现状和本质原因

 

  从实践来看,目前地方人大行使决定权不同程度存在着重大事项决定权虚化现象,普遍存在“三多三少”的特点,即“法律明确规定的重大事项决定较多,法律原则规定或未明确规定的重大事项决定的少”、“程序性的决定多,自主性的决定少”、“作出的决议决定,原则性、程序性、宣示性的内容多,实质性、针对性、可操作性的内容少”。从其特点可以归纳出当前地方人大行使决定权的三个现状:

 

  首先是不敢行使。其原因在于,一是缺乏顶层设计,由于我国各地经济社会发展不平衡等客观因素,国家目前为止还没有出台关于重大事项决定权的专门法律法规和进一步细化、具体化宪法和组织法等法律的相关规定,按照公权力“法无授权不可为”的原则,一定程度上限制了地方人大对重大事项决定权的充分行使;二是自身思想认识不足,担心行使重大事项决定权会被误认为是向党委要权、与政府争权,因而得不到党委、政府的支持。这些原因使得地方人大不敢放开手脚行使决定权。

 

  其次是不会行使。主要原因在于,一是重大事项难以科学精准界定。从根本上讲,“重大事项”本身是一个相对的、动态的概念,在经济社会发展的不同时期、不同地域、同一事项的不同阶段,“重大事项”都有不同的表现形式,给科学、精准界定带来了困难;也正因如此,宪法和组织法对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的规定都是比较宽泛和原则性的,缺乏具体性的界定和程序性的实施细则。二是地方人大常委会工作机构力量不足。近年来,特别是中发【2015】18号文件出台以来,县乡人大工作的机构力量得到了进一步的加强,但县级人大常委会机关行政编制仍然偏少,“一人一委”、“两人一委”的现象仍然较普遍存在;地方人大常委会组成人员结构还不够合理,其人大专业素养、议政能力还不强;作为程序性、法律性极强的人大工作,其配备的相关专业人员也仍然较少;大部份人大干部都是从党政部门转任而来,人大意识不强,履职角色转变较慢。这些原因造成了地方人大形成的重大事项决定、决议质量不高或流于形式。

 

  再次是不愿行使。主要原因在于决定执行情况的监督成效不佳。当前,地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时,不同程度存在重决定、轻跟踪督办的现象,即便采取了跟踪督办措施,也难以对决定落实情况跟踪监督到位,监督效果不明显,极大的影响了地方人大及其常委会行使重大事项决定权的积极性。另一方面,受“党委决策、政府执行”的传统思维定式和习惯影响,“人大是二线部门、养老部门,没必要得罪人”、“多一事不如少一事”等消极思想仍然较普遍存在。这些因素都影响了地方人大及其常委会行使重大事项决定权的主动性。

造成当前地方人大行使决定权现状的原因有很多,但究其根本,在于人们对权力的归属和配置关系没有厘清,由此导致人们长期以来对我国特色社会主义形态下权力运行模式的思想认识存在偏差。

 

  二、地方人大行使决定权亟待破除的三大思想误区

 

  知是行之始,只有树立正确的思想认识,才能对实践产生指导作用。当前,地方人大行使决定权存在三大思想误区亟待破除和纠正。

 

  误区一:行使重大事项决定权是向党委要权

 

  宪法确立了中国共产党的领导地位,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党的领导只能加强,不能削弱,发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用,是人民当家作主的根本保证,这是不容置疑也是必须贯彻的。而地方人大行使重大事项决定权同样是宪法和法律规定的,体现的是“一切权力属于人民”的宪法原则。根据“法定职责必须为”的原则,行使重大事项决定权不是人大“要不要权”的问题,而是职责所在,必须要行使的问题,“不要”就是失职。此外,地方人大及其常委会在行使党委没有提出建议的重大事项决定权之前,要由人大常委会党组将准备作出的决定报同级党委同意,以更好的实行党的领导。因此,地方人大及其常委会行使重大事项决定权,是有效履行宪法和法律赋予的各种职权、保证人民当家作主的基本形式之一,也是实现党的主张经过法定程序成为国家意志的重要途径,绝不是向党委要权。相反,地方人大及其常委会只有按照宪法和法律规定,充分行使重大事项决定权,才能更好地实现党委意图,更好地实现决策的科学化、民主化,有效实现党的领导,把人民当家作主落到实处。

 

  误区二:行使重大事项决定权是与政府争权

 

  从权力的来源和性质上讲,人大是权力机关,是本源的权力,是行使决定权的主体,不向任何其他国家机关负责,只对人民负责,直接享有创制权;而政府是执行机关,是派生的权力,是执行人大决定的主体,对人大负责,受人大监督。从行权的方式上讲,人大产生权力,但不直接运行权力,权力机关更注重的是公平,所有人大实行的是集体行权,个人无权,不直接处理具体问题;执行机关更注重的是效率,行使行政执行管理权,所以政府实行的是行政首长负责制,要切实解决实际问题。具体来讲就是,人大仅就法定范围内的重大问题作出决定,对操作和执行方面的日常工作问题,人大不作决定;对同一重大事项,人大决定原则、方向、目标,政府决定实施的具体方案。所以,人大和政府从权力来源、性质、行权方式上来讲,都有根本的区别,不存在与政府争权之说。

 

  误区三:将我国特色社会主义形态下权力运行模式认定为“党委决策、政府执行、人大监督”

 

  “党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远。有些同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足,对党委、人大、政府三者权力配置关系的认识存在一定偏差。党委作出的决策,是总体性决策,具有引导性、指导性、号召性,主要对象是各级党组织和党员,在党内具有普遍约束力和强制性。人大作出的决定,是国家意志的体现,是人民权力的象征,对本行政区域的所有国家机关、社会团体、全体公民都具有法律效力。而人大行使重大事项决定权就是将党的意图转变为国家意志的重要途径,使号召性的东西变成了强制性的东西,由政府贯彻执行。随着依法治国全面推进、政治体制改革不断深化、国家权力配置不断完善,党委、人大和政府三者关系会从“党委决策→政府执行→人大监督”的国家权力运行机制模式,逐步过渡到“党委决策→人大决定→政府执行”的法治轨道上来。

 

  三、地方人大行使好重大事项决定权的几项原则

 

  通过以上分析,我们厘清了我国特色社会主义形态下的权力运行模式,就要立足于人大权力机关的本位,遵循三大原则,科学、合理行使好重大事项决定权。

 

  一是充分行权不越权。严格按照宪法和法律的规定,对应该由人大决定的重大事项,常委会党组向同级党委请示报告,自觉坚持贯彻党的领导,依程序依规定充分行使决定权;对于应该由政府决定的事项,人大也绝不越俎代庖,严格贯彻“法定职责必须为,法无授权不可为”的公权力行使原则。同时,在行使重大事项决定权过程中严格遵守“人大不直接处理具体问题”原则,坚持权力机关集体行权模式不动摇。

 

  二是把握重大不揽权。要正确认识重大事项决定权中“重大”的含义,所谓“重大”,一定是围绕党委的中心工作和战略决策,围绕人民群众普遍关心的热点难点,围绕重要法律实施过程中需明确的问题。因而,“重大事项”一定是具有全局性、长远性、根本性的大事、要事,同时还要具备可行性、实质性,能够“一事一议”、“一事一决”。人大行使重大事项决定权,就是要在重大事项上做文章,而属“一府两院”职责范围内的常规工作,不应事事过问、事事决定。

 

  三是深入监督出实效。在县级人大常委会的各项职权中,重大事项决定权是独立于监督权、人事任免权的一种权力,是监督权、人事任免权的前提和基础,为监督权的权力内涵确定了具体的事项和明确的权限。监督权是落实重大事项决定权的重要手段,为重大事项决定权产生法律上的实效提供了制度保障。把重大事项决定权与人大监督权紧密结合起来,充分发挥监督的效力,是地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的关键。人大及其常委会作出决议或决定,是一项很严肃而又具有法律效力的行为,但这只是人大及其常委会行使决定权的一个环节。决议决定的贯彻落实情况如何是行使好决定权的关键所在,这不仅关系到人大及其常委会行使重大事项决定权的实际效果,也关系到人大及其常委会在人民群众中的影响力。

 

参考文献

[1]张伟.县级人大常委会行使重大事项决定权研究.中国人大网,2014.9

[2]安徽省人大常委会.重大事项决定权立法实践及思考.中国人大制度理论研究会,2015.6

[3]龙超云.完善人大讨论决定重大事项制度服务全面依法治国战略部署.中国人大制度理论研究会,2015.6

[4]廖雪林.依法决定重大事项着力优化政治生态.韶山市人大常委会,2014.12

[5]湘潭市人大常委会讨论决定重大事项办法起草小组.关于起草市人大常委会讨论决定重大事项办法要弄清楚的几个问题.湘潭人大网,2010.10